| 中國(guó)特色PPP模式之外包類 |
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| 目前已有 34 個(gè)人閱讀了此文章 發(fā)布日期：2014-12-30 |
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PPP模式是一個(gè)極其廣泛的概念，如前所述，PPP包含的實(shí)現(xiàn)形式多達(dá)數(shù)十種之多，世界銀行、歐盟等多個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)均對(duì)PPP模式有具體的分類和研究，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，我們?cè)谘芯縋PP模式的時(shí)候一般將其分為三大類：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類及私有化類。每一個(gè)大的類型下面，我們又有不同的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)形式。故此，PPP模式的分類廣泛決定了其在應(yīng)用過(guò)程中的特點(diǎn)各異。如何選擇適合自己項(xiàng)目特點(diǎn)的PPP模式就要對(duì)其不同特點(diǎn)進(jìn)行分析。
外包類
外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。
通常，外包類PPP項(xiàng)目包含模塊式外包和整體式外包兩種主要類型。其中模塊式外包又劃分為服務(wù)外包和管理外包兩種形式；整體式外包分為設(shè)計(jì)-建設(shè)（DB）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù)（DBMM）、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)（O&M）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)（DBO，俗稱交鑰匙）等多種形式。
表 外包類ppp模式的主要特征
| 特許經(jīng)營(yíng)類
特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式是當(dāng)前中國(guó)軌道產(chǎn)業(yè)中，討論得最為廣泛的一種模式。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。作為一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的模式，該模式下，政府能控制軌道交通這種準(zhǔn)公益項(xiàng)目的所有權(quán)，又能提高服務(wù)水平，因此，收到政府和私營(yíng)部門的極大關(guān)注。
專家認(rèn)為，在特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式下，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
特許經(jīng)營(yíng)類PPP主要有TOT及BOT兩種實(shí)現(xiàn)形式，另外，與DB模式相結(jié)合，特許經(jīng)營(yíng)類PPP還包括DBTO、DBFO等幾種類型。根據(jù)不同的實(shí)現(xiàn)途徑，在TOT模式中，還可以分為PUOT和LUOT兩種類型；在BOT模式中，可以分為BLOT和BOOT兩種類型，兩者的區(qū)別是在建設(shè)完成后是通過(guò)租賃還是通過(guò)特有擁有的方式獲取項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)。
從以上表格中可以看出，特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式可以有諸多的實(shí)現(xiàn)形式，根據(jù)不同的實(shí)現(xiàn)形式，政府及私人部門需承擔(dān)不一樣的責(zé)任與義務(wù)，與此相對(duì)，各種類型的PPP模式也因此有了不一樣的優(yōu)點(diǎn)及缺點(diǎn)。
如在BOT模式中，由于該模式能使得私人部門獲得長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)營(yíng)收益，因此，對(duì)私人部門來(lái)說(shuō)具有極強(qiáng)的吸引力，而且，項(xiàng)目的成本相對(duì)穩(wěn)定，更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移大大刺激了私人部門采用全項(xiàng)目生命周期的成本計(jì)算方法，因此，對(duì)于軌道交通建設(shè)有諸多優(yōu)勢(shì)。
但不可否認(rèn)的是，該模式也有顯而易見(jiàn)的劣勢(shì)。如，BOT模式有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；設(shè)施可能在經(jīng)營(yíng)和管理的成本上漲時(shí)，轉(zhuǎn)讓給政府；政府可能喪失對(duì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)控制權(quán)；與其他模式相比，結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，合同的達(dá)成需要更多時(shí)間；該模式要求建立合同管理及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系；如運(yùn)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)不利，公共部門需重新介入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，增加了成本等。
再比如在TOT模式中，由于該模式是針對(duì)老舊公共設(shè)施，因此對(duì)將來(lái)的城市軌道交通升級(jí)改造過(guò)程中具有很重要的參考價(jià)值。在TOT模式下，政府不用為公共設(shè)施的擴(kuò)建和更新提供資金上的投入，節(jié)省了政府的開(kāi)支并使得公共項(xiàng)目的建設(shè)速度和效益得到了提升。但該模式的劣勢(shì)也不得不引起政府關(guān)注。首先是，由于再次更新的實(shí)施不包括在契約中，這便為新添加設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)困難；其次是變更契約可能增進(jìn)成本和費(fèi)用；第三是政府需要比較復(fù)雜的契約管理程序。
表 特許經(jīng)營(yíng)類ppp模式的主要特征
私有化類
顧名思義，私有化類PPP是公共部門與私人部門通過(guò)一定的契約關(guān)系，使公共項(xiàng)目按照一定的方式最終轉(zhuǎn)化為私人部門的一種PPP模式。私有化類PPP項(xiàng)目需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)****。
在私有化類PPP模式中，根據(jù)私有化程度不同可以分為完全私有化和部分私有化兩種。根據(jù)實(shí)現(xiàn)途徑的不同，完全私有化可以通過(guò)PUO和BOO兩種實(shí)現(xiàn)途徑；而部分私有化則可通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式顯示私有化程序。
表 私有化類ppp模式的主要特征
在私有化類型PPP模式中，因?yàn)槊媾R著對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施控制權(quán)的喪失，因此，在軌道交通中進(jìn)行完全私有化，目前在中國(guó)依然有很長(zhǎng)的路要走，但在城市軌道交通中實(shí)現(xiàn)部分私有化，不僅可以降低政府的財(cái)政壓力，而且可以發(fā)揮私人部門的技術(shù)及資金優(yōu)勢(shì)，在軌道交通的建設(shè)中有著很大的操作空間。
如通過(guò)與私人部門合資興建城市軌道交通線路，公共部門可以利用私人部門的技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)，而且還可以從私人部門那里獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有很大的誘惑力。但因?yàn)椴块T私有化一般要求政府出于控股地位，難免在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中影響城市軌道交通中的決策效率，進(jìn)而影響其服務(wù)水平和經(jīng)營(yíng)效率。 |
